寮屋政策話滄桑初稿 1
(A Brief History of the Changes of the Squatter Control Policy - A Preliminary Account)

袁紹基 (Timothy YUEN) 著

楔子

「寮屋」是指在私人或在政府土地上非法興建、素質低劣且屬臨時性質的房屋。

寮屋這類房屋,一直以來都存在,但由四十年代末期開始,才為人注意。其時,因香港的人口突然增加,住房無法滿足需要,故而開始有人大量地在市區的一些建築物的屋頂上、鄉郊的山丘、或市區邊陲地帶的地區上蓋搭寮屋,形成很多寮屋村或寮屋區。 大多數的寮屋區都是地處崎嶇、交通不便、設施貧乏的地區。

至五十年代時,寮屋在新界一些鄉鎮地區帶「遍地開花」,雖經政府的大力整頓,仍無法遏止。有說,有黑社會組織從寮屋興建活動中以謀利,也有不少人願意用金錢來購置寮屋以為家人謀得一宿。在這樣的情況下,寮屋區焉不蔓延處處?

寮屋市場活躍,不僅助長黑社會的活動,涉及公務員的弄權行為也時有所聞。然而,政府要到六十年代中期,才意識到如任令情況繼續下去,寮屋問題,不僅是土地管理的問題,也將是治理的問題。到六十年代末期,政府決加大力度管制寮屋。經過五十多年的努力,「寮屋」已不再是什麼問題,除多年已無收到新寮屋興建活動的報告外,原有的寮屋區也陸續地得到清拆,原有的居民移居到公營或私營的屋苑居住。不過,現時在香港和九龍市區的邊緣地帶的山坡上或建築物的屋頂上,或在新界各市鎮的中心區的邊緣地帶等,仍可找到這類寮屋的存在。

租管和屋荒

僭建寮屋活躍,原因是人口增加和屋荒出現。

原來,第二次世界大戰結束後,不少香港的居民從內地返港定居。與此同時,也有原內地居民,乘戰後和平機會來港一闖,找尋較好的生活。 就是當時原港人和內地人這點不期而遇的意願,每天抵港的人數便立時上升到一個遠較預期為高的水平。 據一些資料顯示,抵港的人數在最高峰時,曾有每天逾萬人之紀錄。到一九四六年時,因中國內戰爆發已有端倪,來港的內地居民更多,到一九四七年時,香港的人口已由一九四四年的六十多萬上升至一百八十多萬人!

內地人來到香港後,即時的後果就是把本港住屋的需求推高。這樣便把自一九四五年以來出現的屋荒變得為嚴重。而屋荒的出現和香港政府的戰後租管政策卻有一定的關係。

戰後,香港政府為保障租客的權利而實行租管。有關的法例旨在控制戰前落成的樓宇的租金,規定只能在原有租客搬出後才可加租,但有關的規定又使業主極為困難把租客攆走,因為所要作出的補償和有關的法律程序,會使業主付出不少代價。租管法例使業主收樓困難重重,故而任何的收回舊樓重建的計劃,幾成為不可能,私人地產發商自然對舊樓重建發展的計劃難起興趣。

其時,香港的建成樓宇主要集中在維多利亞港兩岸,政府對土地的使用和管理還在摸索階段,對政府須以種種方法來管理房屋供應並無什麼概念,沒有想到以土地供應來調節房屋供應的政策,更沒有想到房屋供應失衡會影響社會秩序、擾亂治安和打擊政府的管治能力。毋庸諱言,這是其時政府管治盲點之一。

在供應和需求失衡的情況下,諸多問題便會出現。

入口移民潮第一波

但戰後的移民潮卻衝著政府的盲點而來。基於中國內地的一些政治原因,如內戰、反地主運動、百花齊放運動、反右傾運動等等,都令內地的居民不斷地以種種途徑,包括合法的或非法的方法移居來港。在一九四五年至一九五○年間,有大量內地居民移居香港,使香港由六十多萬的人口迅速地增至二百多萬。

由於市區的樓宇供應有限,新移民即使有一定的經濟能力,也無法在市區找到棲身之所。因此,這些人,無論貧富,都只能在市區的邊緣地區或新界墟鎮地區找居所,包括租用有限的墟鎮樓宇單位。沒有什麼經濟能力,但性情強悍的新移民則實行霸佔他人的土地,特別是霸佔官地,在其上僭建寮屋以作居所。有些不肖者更自行或聯同當地的地痞流氓,「圈地」僭建寮屋出售或出租。不少較為溫馴的新移民便以向他們「租用」、「購用」該些土地或寮屋作居所。對此情況的出現,其時的政府簡直是束手無策,除極力加強控制市區和墟鎮中心內的僭建寮屋的活動外,對市區以外的地區則任由自發展。 在這形勢下,其時還轄屬市區的邊緣地區,如灣仔、筲箕灣、柴灣、深水?等等地區,盡為寮屋「村」所盤踞。

總括來說,隨著內地移民的來港及出生率的相應上升,香港的人口因而急劇飛升。 而由於私人地產發展業尚在萌芽階段,租管條例等等的限制使不少樓房物業發展的投資人士卻步。後果是,房屋供應遠遠不能適時應付需求。大量的內地居民的移入,使問題百上加斤,政府束手無策。除部份新移民在一些樓宇的天台加建「天台屋」以解決居住問題外,也有數以十萬計的新移民在未發展和未批租的政府土地或已批租的私人農地上搭建寮屋,解決即時的住屋需要。

寮屋夢魘

內地的政治動盪,驅使眾多的內地人擁進香港,踏進二十世紀的五十年代時,香港的人口已增至二百一十萬人,當中有超過七十萬人都是以各式各樣的寮屋為棲息居所,而寮屋的發展還向新界蔓延,且不少是由有黑社會背境的集團推動的。也有些人士並非真的需要居住在寮屋。他們都是機會主義者,意圖通過「寮居」而得享用「徙置政策」的利益。這樣更助長了黑社會從事蓋搭寮屋的「生意」,使寮屋區如雨後春筍般四處蔓延和開花 – 一個又一個的寮屋區就是這樣被打造出來。

寮屋區發展所造成的問題

由於上述的背境,不少寮屋村都有黑社會份子在活動。而漫無規劃的搭建、缺乏公共照明、水電供應、污水處理、適當的公用通道、公眾休閒地點及其它設施,又無像樣排水溝的建造,使寮屋區成為糟透了的住房區。而擠迫的居住環境,均使該些寮屋村在衛生和市容上造成不少問題,居民的健康大受影響,使其時的醫療服務制度備受壓力。加上所用的建屋物料是以木材為主,使祝融成為寮屋村的經常「訪客」,是居民的惡夢的源頭。然而,一九五三年祝融「訪問」石硤尾寮屋區,除對有關的寮民造成一定的傷痛外,對香港的寮屋政策、房屋政策,甚至土地管理政策等,卻予揭開新頁的機會。

一九五三年聖誕節,石硤尾寮屋區發生大火,火災波及石硤尾村、白田村、窩仔村、百步梯村、白田村大街及大埔道村等。 在1953年12月26日發行的早報頭版,是這樣記載的:白田村空前大火毀屋萬間,災民無數。沖天大火傳是由弄炊而起,焚燒歷6小時,火場廣涉3方里,波及石硤尾多個木屋區,在烈燄籠罩下,居民來不及收拾細軟,只能緊抱孩子,往深水?的方向逃命。2

大火雖使衛生和市容眼中刺的多個寮屋村在地上消失,但五萬多個原寮屋居民(「寮民」)的居所問題還是要解決的。由於這五萬多寮民的家庭戶主多在附近街道當小販或在附近的工廠當工人來謀生,他們在經濟上具有強烈的地域性,不會輕易遷往其它區居住,而原有的「村」因災場已遭政府封閉,不能走進作原地重建居所。為了解決需要,很自然地,他們多在災區附近的街道的行人道上蓋搭臨時居所。

該些寮屋多以木架或鐵架外包鐵片而興建,又因在街道上搭建,故時人稱之為「街邊鐵皮屋」3 。 在此情況下,寮屋問題也因大火而擴散了!那時,深水?區的福華街、福榮街、長沙灣道、荔枝角道、醫局街、桂林街、南昌街等等的行人道,或兩旁私人樓宇的「騎樓底」下盡是寮屋,蔚為奇觀。 對此,該些私人樓宇的業主和住戶自然極為不滿,但政府也無可如何。

寮屋問題及其所帶來的地政、衛生、和市容問題,因兩場大火而變得更為嚴重了。

有見及此,政府只好促令其時負責市區地政工作的工務局加強寮屋管制的工作,包括興建較為永久性質的屋宇以安置街道上的寮民、清拆在大街小巷矗立的「鐵皮屋」。除此之外,工務局也須訂定計劃,逐步清拆所有寮屋。在新界方面,各理民府的地政主任也得指令,策劃相應的工作。

接到任務後,工務局隨即展開工程,在災場原址的四十五英畝的荒地上興建多層混凝土大廈,以安置有關的寮民。誰料,一九五四年的第二次深水?寮屋區大火4 ,再把二萬四千多寮民加入有待安置的行列去,這事情的發生,打亂了工務局的治理寮屋計劃的步伐。為了應付情況,工務局即在深水?興建較為簡陋的房舍,以安置災民。該些房舍在一九五四年底落成,並以當時工務局局長的名字來命名為:「鮑寧平房」。 不過,鮑寧平房只屬臨時性的救濟措施,政府此時已有決心,要把徹底解決寮屋問題成為政府基本政策之一。 事實上,這個時候也是良好的時機,因為其時香港的經濟狀況有振翅高飛的跡象,而內地的經濟開始得到重建,第二波的入口移民潮也已嘎然停止,故是制定清理寮屋問題的好時機。

在繼續討論有關香港政治理寮屋問題前,且先讓我們看看有關自1958年起的第二波香港入口移民潮的經過和相關的影響。

入口移民潮第二波

原來,自從四十年代末期開始的移民潮,對香港人口和經濟上的壓力,一直未有止息。在一九五○年時,當香港人口已達二百萬的危險水平時,香港政府對原有的內地人自由來港旅遊甚至長期定居政策均已無法繼續執行。因此,在該年五月,香港政府宣佈對內地的廣東人以外的人實施入境配額制度(Quota System)。起初,中國政府並不認同這樣的制度,因為中國認為,中國公民有權自由進入香港,不容由英國領導的香港政府干預。不過,在理解了香港所面對的困難後,中國政府還是同意有關制度的實施:由中國釐訂包括廣東人在內的內地人的數目,並審批有關的申請。這樣的安排,有效地減輕了香港在人口方面的壓力。

然而上述的制度只能針對合法來港的入口移民,對非法入境的移民則全無效力。非法移民來港在一九五八年再起高潮。該年開始,因大躍進、人民公社政策而引起的大飢荒(1958至1959) 到六十年代中時,造成大量的內地移民在極短時間內像潮水般洶湧進入香港,頓使香港出現了從所未見的房屋荒、土地荒,僭建寮屋的活動簡直到了失控的階段。據有關的資料顯示,移民在湧入的高峰期時,九龍和新界的一些丘陵地、小山坡地、山谷地等,處處都有人在大蓋房子,且多是以各式各樣的廢木料、廢鐵料,以極其草率的方式蓋搭而成,比富貴人家用來貯存柴薪的「柴寮」還不如,稱之「寮屋」實也有抬高其身價之嫌。

入口移民潮第二波在一九六三年稍有止息之勢。這給政府帶來喘息的機會,讓其可對其治理寮屋的政策作一反思。

寮屋政策的確定和執行

政府為了解決這些「新寮屋」所帶來的問題,更為了有秩序地治理寮屋的所帶來的種種問題,例如土地利用、房屋供應、醫療和衛生服務的改進等。對徙置寮民、清拆寮屋等政策執行加強力度,在這個時候得放上政府的主要議事日程。

在五十年代末成立的「徙置事務處」,主力是負責執行政府的徙置寮屋的政策。除此之外,徙置事務處也從工務局那兒,接收了管理那些「平房區」和後來叫徙置大廈的樓房。從一九五九年開始,新的徙置大廈陸續落成,「徙置區」這個名詞也開始在社會流傳。

第一批落成的徙置大廈,後來給人叫為第一型徙置大廈。該些第一型徙置大廈雖然仍屬簡陋,但對寮民來說,則是一個渴求已久的居所,一個只需每月繳交租金十四元,便不用擔心為風雨所侵的居所。

但由於僧多粥少,這樣的單位只能供應配給一家八口的家庭。以當時的情況而言,大部份的家庭都是一家四口的,故不少家庭只能分配得半個單位來居住。即使如此,這樣的分配仍大受市民的歡迎。當然,也有一些寮民找到別人的孩子來頂替,5 以湊足人數以能分配得整個單位。

徙置史詩

早期香港的房屋政策在執行上,徙置事務署實居功至偉。於六十年代初期,香港已有五十萬人入住徙置大廈,但同時仍有六十多萬人居住在寮屋。政府於一九六四年推出《管制權宜住所,徙置及政府廉租屋宇政策之檢討》白皮書,加快徙置區及政府廉租屋的建屋速度,以配合需求。

一九七一年接任港督的麥理浩爵士特別關注房屋問題。一九七二年時,他宣布一項空前龐大的「十年建屋計劃」,重點內容包括:於一九七三至一九八二年的十年間,為一百八十萬香港居民提供設備齊全,及有合理居住環境的居所;一九七三年成立新的香港房屋委員會,將徙置事務處及市政事務署轄下的屋宇建設處合併成為房屋署;透過清拆及重建舊式徙置大廈,清理無牌小販攤檔及改善屋?管理等措施,以提高公共房屋的住屋質素;於市區以外覓地興建公共房屋,新市鎮亦應運而生。

鑑於市區可供發展的用地逐漸短缺,政府遂決定在較偏遠的地點興建公共屋?。然而,偏遠的公共屋?在設計上必須引入城市規劃的概念,在照顧居民的住屋需要的同時,更須滿足其對生活、社區及康樂設施的需求。一九七一年建成的華富?,便是首個引入此概念的屋?,其自給自足的公共屋h發展模式亦同時為未來新市鎮的發展奠下基石。

房屋署的官員的工作甚為繁重,除管理那些第一型徙置大廈、「廉租屋大廈」,改良或興建更多的徙置大廈和「廉租屋」的任務外,他們還須統理在九龍和港島市區內,因受天災或政府清拆行動影響的市民提供安置,落實執行全面的徙置及清拆寮屋的政策。6 包括因發展性或和非發展性清拆7 計劃而衍生的居民安置、「災民」安置、寮屋管制、「寮民」徙置、寮屋清拆、「徙置大廈區」管理和「廉租屋?」管理等工作。房屋署的人員還須協助其他政府部門,進行發展性清拆,並安置受清拆影響的寮屋居民。此外,房屋署亦協助地政總署執行清拆可能受山泥傾瀉影響的寮屋的工作,此所謂非發展性清拆計劃(Non-Development Clearance Projects)是也。

由於政治和歷史的原因,在新界方面,統籌寮屋管制、清拆寮屋、包括因地區發展性清拆計劃而衍生的寮民徙置工作,屬地政範疇,歸由新界理民府統籌管理 8,徙置事務署不能直接處理。因此,徙置事務署便借調其有關的工作人員(Area Officers 或後來的Housing Assistants、Housing Managers 等)給新界理民府,讓他們從屬理民府內的地政主任來調度執行。

入口移民潮第三波

自大躍進結束後,入口香港的內地移民人數受到有效的管制。一九六六時,內地爆發文化大革命運動,內地很難取得來港的通行證,少了許多內地人來港,但同時卻有不少港人外移,使香港出現了出境人數超越入境的人數,差額達18,638人。但當稍後文化大革命進入高潮時,即在一九六八年至一九六九年兩年間,非法入境的浪潮又再出現,使香港的人口突破三百八十萬大關。香港的寮屋活動又見再起。 尚好,這次的非法入境的浪潮維時很短,寮屋還是受到控制,香港政府的治理寮屋問題的決心仍然相當堅定。 不過,這移入潮第三波才在一九六九年停止,不到五年,高潮又再蜂擁。

入口移民潮第四波

一九七四年,受到文化大革命失控的影響,內地非法來港的移民又再激增,由前此每天截獲9人升到每天截獲54人,情況令人擔心。 有見及此,在一九七五年開始,香港政府宣佈放棄以往來者不拒的做法,取而代之的是有名的抵壘政策(Touch-Base Policy)。根據這個政策,非法入境者在越境時,若能逃過追捕,繼而得到親人接應或覓得居所者,就叫「抵壘成功」,獲准在港居留。

現在回想起來,抵壘政策實是既愚笨且荒謬的政策:它鼓勵內地人以非法的方式得到合法的居留;獎勵能以狡智衝破「警網」的人。 抵壘政策也引誘一些不肖市民,通過協助偷渡客抵壘而圖利。而這些不肖市民之中,極大部份都是有「社團」背景的人。這樣一來,抵壘政策對社會治安產生一定的壞影響。

在抵壘政策、僭建寮屋集團化的影響下,寮屋的數目和寮屋區的幅員自是不停地增多和擴大。

入口移民潮第五波

抵壘政策實施了三年(1975-1977) ,效果不彰,非法入境者的人數仍然維持在一個較高的水平。在一九七八年那年,成功逃離追捕的非法入境者達一萬一千二百三十三人。 非法入境潮,或較多人說的「偷渡潮」現了勢頭!

一九七八年至一九八○年間,香港出現了澎湃的「偷渡潮」,每月都有二萬多內地人以偷渡的方式成功抵壘,使香港的人口多了三十多萬人,把香港的社會和基礎設施打亂、資源錯配、經濟扭曲。 不得已,香港政府在得到內地政府的諒解下,宣佈撤銷抵壘政策,不論能否抵壘者,都實即捕即解,把循非法入境而得合法居留的機會劃上休止符。

寮屋管制與官地管制沿革

僭建寮屋活動,實是非法霸佔土地活動的一種。無論霸佔的土地、是未批租的政府地(Unleased Land),還是已批租的土地(Leased Land),在其上興建寮屋,都屬違法。政府都可以根據《官地條例》(Crown Land Ordinance)或現今叫《土地(雜項條文)條例》(Land (Miscellaneous Provisions) Ordinance)來取締。

非法霸佔土地,特別是非法霸佔官地來興建寮屋,對香港政府造成很大的困擾,不說其中所造成的治安問題,就以寮屋多以削坡而建所造成的塌方,或木製寮屋在火災發生時所連帶的生命、財產等損失,治安混亂等等問題,就足以令政府頭痛不已。終於,在六十年代末,政府下定決心,對有關興建寮屋的活動實施制裁,成立寮屋管制隊,控制寮屋活動,使問題不致惡化。起初,“Squatter Control” 的原意,是管控僭佔政府土地的人,其方法主要是通過簡易治罪條例來檢控有關的罪犯,並把寮屋拆掉。但強行把寮屋拆掉的政策並不可行,因為那只會把數以十萬計的寮屋居民掃出街頭,使他們無家可歸,其所帶來的問題更大。而若有關的居民稍作反抗,動亂即可能爆發,那決非當時政府所願面對的事。 為此,其時的政府便決定容忍當時己存在的寮屋,而只對新建的寮屋則採取「即見即拆」的行動。

五十年代發生的多場木屋區大火,累積災民近十萬有待安置的情況,使政府領導層意識到政府對房屋政策再也不能採取不聞不問的態度。而一九五三年的石硤尾大火,更使政府成立徙置事務署,執行興建徙置大廈以安置災民。

隨著內地移民的來港及出生率的上升,香港的人口因而急劇飛升。而由於私人地產發展業尚在萌芽階段,租管條例等等的限制也使不少樓房物業發展的投資人士卻步,使有當時的房屋供應不能適時應付大量的突發需求,故數以十萬計的市民在未發展和未批租的政府土地或已批租的私人農地上搭建寮屋,解決即時的住屋需要。 根據還須確認的資料所顯示,在六十年代中時,全港的寮民人口有六十萬人,但至七十年代初時,寮民的人數己高達八十萬人。當然,有不人並不是真正的寮民也並非真的是需要居住在寮屋的人。他們只是機會主義者,意圖通過「寮居」而得享用「徙置政策」或「上數」的利益。

為了制定有效的寮屋管制和徙置政策、防止機會主義者的混水摸魚,政府自一九六四年開始,進行了多次寮屋調查。

四度寮屋調查

七十年代末期的非法入境高峰期再次擴大寮屋的升幅。為了確定問題的嚴重程度及把問題凍結在某一範圍內,在一九七六年,徙置事務署和理民府等在一九六四寮屋調查 (Squatter Survey, 1964) 數據的基礎上,各自在市區和新界進行首次全港寮屋調查(Squatter Survey, 1976),並宣佈任何在寮屋不在調查紀錄上均會被取締和清拆。為了配合「即見即拆」的寮屋政策,政府在一九七六年進行了第一次全港寮屋調查,把有關寮屋的戶主、家庭成員、寮屋的用途一一登記。並把有關寮屋給予登記編號,有關的編號也以紅漆寫在寮屋的當眼處,此即所謂「紅?把」寮屋(Red Number) 的由來也。

兩次寮屋調查所得的數據,後來變為寮屋管制人員治理或清拆寮屋的依據。寮屋管制人員經常前往各處寮屋區或「黑點區」執行巡邏,防止有人在區內的政府土地或私人農地上興建寮屋。任何新建的寮屋一經發現,均會即時被拆除,有關人士亦可能遭到檢控。對己存在的寮屋則作定期檢查,任何非法擴建的寮屋,也立遭拆除。在初期,「即見即拆」的寮屋政策頗為有效,在一定程度上,遏止了寮屋區的擴展。

但由於資源所限,「即見即拆」政策的成效卻為第五波移民潮所衝潰。一下子大量僭建房屋的出現,使負責寮屋管制的人員疲於奔命,清拆的速度遠不及急於謀求居所的移民所興建的寮屋的數目,情況可說是拆不勝拆。再者,抵抗寮屋管制行動所引起的衝突時有發生,為「保衛居所」而對寮屋管制的人員拔刀相向的事故時有發生,使社會瀰漫著不安的氛圍。

到了這個時候,港府領導層才深深體會到,要解決寮屋問題,必須先行解決人口移入的問題。

了解問題所在後,香港政府便通過英國政府積極和內地政府商討,得到諒解後,才實施一系列的入境管制的措施,以壓抑非法的入境。當非法入境問題受到控制後,香港的人口增長才告稍為穩定下來。人口不再狂飆,香港政府又試圖採取一定的措施,以解決寮屋問題。

在此之前,即自1979年開始,政府已為長遠解決寮屋問題作出重新部署。首先,確定寮屋問題是房屋問題的一種,因而決定擴大新成立的房屋署在管制寮屋的地域的範圍,把本屬新界民政署的新界寮屋管制工作也交由房屋署來負責。房屋署在每接收一新界地區的寮屋工作後,即在該區進行補充寮屋調查,以更新該區的一九七六年的調查數據。

有見移民移入的數目得到控制,而房屋署又已有效地全盤負起寮屋管制的工作後,政府在一九八二年下令該署再進行全港寮屋調查(Squatter Survey, 1982),又宣佈已登記的寮屋將可保留存在,除非有關土地須用作特定公共發展用途,或為消除明顯危險而進行的清拆,有關的寮民是可以繼續住在其寮屋內。政府會為未拆卸的寮屋區進行所需的基本設施修葺工程,改善寮屋的居住環境,同時加緊巡邏,在發現新的搭建物時即時清拆,以控制寮屋數目。這次調查,是以黃漆把有關的構建物的大小等情況寫在寮屋的當眼處,故也有叫它們為「黃?把」寮屋(Yellow Number),以對應前此的「紅?把」寮屋。

在進行清拆行動時,房屋署會按資格為受影響的寮屋居民提供合適的遷置安排。以一九八二年作為分水嶺的寮屋清拆及管制政策一直沿用至今。為逐步減少寮屋數目,為了更好壓抑寮屋問題,及在預有足夠的單位給受清拆影響的寮民搬遷,房屋署在一九八四年時,進行全港寮屋人口登記(Squatter Occupancy Survey, 1984)

根據房屋及規劃地政局局長孫明揚向立法會回覆某議員問題時指出,自一九八四年進行寮屋人口登記後,房屋署沒有就寮屋人口的浮動進行其他統計或監察。因此,政府只能根據政府統計處每十年或五年的人口調查的數據,或有關季度住戶調查的結果來推算。憑此推算所得,在二○○六年時,全港仍約有四萬人9 居住在包括寮屋、天台的僭建屋、和臨時房屋等的建築物。

如果孫局長所言屬實,香港寮屋基本上己不應再構成什麼問題,寮屋管制政策理應可排除在政府主要政策日程以外。 或許,寮屋管制政策已完成其歷史任務,理應離開本港的政治舞台。

結語

回顧過去五十多年,寮屋管制政策經歷多次變化。最初,它屬於工務和地政的範圍,然而因為是戰後內地人移入潮使治理寮屋變成成燙手山芋,故有徙置事務署的成立,使至小在香港島和九龍半島範圍內的寮屋管制工作,脫離地政工作體系的範疇,使寮屋管制成為一獨特的工作體系。

但七十年代時,卻因房屋署的成立,使治理寮屋從屬於房屋政策的體系。 在一九七八年時,房屋署更從新界民政事務署的地政體系的手中,取得新界寮屋管制的工作。這個時期,是房屋署的全盛時期,它是經費最多、職員最多的政府部門之一。

不過,隨著政府在房屋政策上的改變,特別是放棄「與民爭利」的興建「居屋」計劃的決定後,房屋署便「風光不再」,體系遭到縮減,而寮屋管制組也是它要縮編對象之一。結果,由二○○六年四月開始,寮屋管制和寮屋清拆等任務移交地政總署執行。

時代總是不停地演變,寮屋管制在「兜兜轉轉」了五十年多之後,重投地政懷抱。

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參考文獻

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  3. 周佳榮、鍾寶賢、黃文江等編撰《社會掠影》香港商務,1997
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  6. Richard Wong, The Housing Problem -- A New Perspective
  7. 警務處網頁:《警隊的歷史:現代新紀元1945-1967》
  8. Wu Siu-yan, How Hong Kong Handled Refugee Problem, 2001
  9. 梁展文著,《因應需求 調整房屋政策》


    1. 由於個人資源所限,本文內容的一些資料尚待確認,不排除有些資料的準確性還須進一步印證,故本文以「初稿」名之。我有計劃會繼續研究有關問題,對本文作進一步修訂,使其更為完整。在此,我向讀者呼籲來信賜教,使我對本文可作修訂。

    2. 這可是筆者親身的體驗,且印象極為深刻:我其時五歲,在逃亡時和父母失散,險些葬身火場。

    3. 筆者的稚兒歲月,就在這些街邊鐵皮屋渡過。

    4. 1954年7月22日。

    5. 其時的人口登記制度仍是非常混亂。

    6. 初期,寮屋管制的工作,主要還是由原屬徙置事務署的「區長」 (Area Officer) 來執行。 後來,除少數個別外,大多數的區長都得併入房屋事務助理員(Housing Assistant)職級。

    7. 例如,清拆可能受山泥傾瀉影響的寮屋的計劃。

    8. 自一九OO年開始,新界民政署便從警隊中借調一名總督察,登憲委任他為田土督察(Land Bailiff)。據說這是把地政主任叫作「委員」的由來。田土督察向助理土地主任(Assistant Land Officer, 即District Officer:理民府)負責,工作包括徵收地租和土地管理。田土督察後易名為地政助理(Land Assistant),即現今地政主任的前身職級。

    9. 此數字是房屋及規劃地政局局長孫明揚在二○○六年三月一日,在立法會回覆陳鑑林議員問題時所提供的。但筆者對該數字的準確性有所懷疑,因為手頭上的一本《香港年鑑》(2004年)指出,香港的寮屋其時尚有394,900間(市區有7,100間; 新界有387,800間) ,寮民則有215,400人。在短短數年間,在沒有大型清拆或徙置計劃的執行,而可把寮民人口減少了175,400人,似不可能!在回覆中,局長沒有提供寮屋的數目。