廣州行政區重劃「專案」點滴

2005年中，國務院審批通過廣州區劃調整方案。是次廣州行政區重新規劃的任務，過程緊湊，執行有關專案任務的官員和學者奮鬥了四個年頭，經歷了10大步驟，終而國家民政部先後提出兩次修改建議，最終造就了新的廣州行政區劃新版圖，把現時廣州行政區精簡為十區二縣，即荔灣、越秀、海珠、天河、白雲、黃埔、番禺、花都、南沙、蘿崗10個區，和增城、從化兩個代管的縣級市。國務院對廣州市區域劃調整方案的批准，顯示了由政府官員、黨領導和學者等組成的工作小組奮鬥了四年多的專案 (project)，已「抵達」至某個重要的里程碑 (Milestone)。

行政區規劃是一項巨大的行政改造工程 (Administrative Re-engineering) ，其中涉及的利益層面既深且廣。能在四年間內完成有關的規劃而沒有出了什麼大漏子，殊不簡單。在這個時候，重溫一下有關規劃工作的某些重要歷程，對今後的相關工作當有一定的意義。

廣州都會方案是廣東省持續經濟發展的必然課題

據悉，廣州自從在設立蘿崗和南沙兩個經濟技術開發區以來，該兩區在經濟上和社會的建設上，都取得了實質的發展。但這樣的發展，在近來卻有出現了停滯不前的狀況。據有識之士指出，這是由於行政體制的問題，使兩區的發展難以為繼。

原來，負責兩區的經濟發展的組織，廣州開發區管理委員會和南沙開發區指揮部都只屬於政府派出機構，不僅沒有所需的政府行政權力，其在職能的層次上，也無法對兩區實施全面有效的管理。　對一些因經營發展而帶來的改變，廣州開發區管理委員會和南沙開發區指揮部都沒有能力來進行相適應的調整，遑論進行改革以延伸兩區的發展的範圍。　簡言之，因架構層次和職能的問題，有關的代管行政機關無法擺平地區在行政和經濟間的矛盾，對因政策的執行而引起的競爭或爭議都無法解決，使一些必要執行的管理措施無法執行，窒礙甚至牽制了兩區向前邁進步伐。

對上述問題及其所帶來的禍害，廣州市委和市政府早有了解，並有決心改善有關的狀況。在2002年上半年，廣州市委和市政府，成立了行政及經濟發展研究小組，在經濟和行政上的戰略對該兩個開發區展開了政經管理體制問題研究。其時，交給小組的研究課題，就是合理地重編兩區行政架構，以便理順管理體制，加快兩區的建設步伐。

然而，因行政體制而窒礙地區的政經發展，並不僅限於蘿崗和南沙兩個經濟技術開發區。在廣州市轄屬的其他地區，也有相類的狀況出現。有了如此理解，在2003年時，廣州市政府對行政區劃的研究便不再局限於蘿崗和南沙兩個開發區，而是要伸展到全市所有的區域。

2004年4月，廣州市啟動了對從化和增城市撤市設區的研究工作。在該年五月的一個市委務虛工作會議上，廣州市委和廣州市政府決定正式向中央申請在廣州經濟技術開發區設立行政區。如依此方案來算，廣州舊八區和新加入的番禺、花都以及計劃要設立的4個新區，廣州市委和廣州市政府的最初構想，廣州市應是有十四個行政區的大都會。

觸礁綠燈、紅黃燈、紅燈、綠燈

根據市政府的指示，廣州市民政局在2004年6月，組團赴北京向國家民政部的領導彙報了廣州市調整行政區的設想。在省覽了有關建議的主要內容後，國家民政部除了同意廣州市政府在區劃工作的方向外，還作出如這樣的提示：有關的區劃調整，在保持行政區在數量上的合理性和均衡性的基礎上，可合併面積較小的老城區。

國家民政部開了綠燈後，在2004年7月，廣州市政府便進行民意搜集和辯證等的工作。最後，在，在充分考慮過各方意見的基礎上，制訂了行政區劃調整的方案：

增城、從化兩市撤市設區；
將東山區併入越秀區；
芳村區併入荔灣區；
設立蘿崗區和南沙區；和
對老城區的一些地域、邊界也作出相應的調整。

隨後，廣州市政府向廣東省政府正式提交《關於調整我市行政區劃的請示》，要求審允和支持。省政府在經過連番討論和辯證後，終在押署 (endorsement)支持該後，將廣州市的《請示》轉呈國務院審批。

有關的專家論證也此時正式展開。　其實，在此前一年，有關的專家早已就同樣的命題對各區作了全面的調研，包括實地的摸底性考察就有十多次，開會則更高達百多次。　專家組深入群眾及其代表間，聽取意見、交流見解和疏導異議等的工作。除徵詢地區群眾的意見外，專家組也和外商、投資者等組織和人士開會，確保區域調整不僅能平衡投資人士的利益，對地區的期望也有照顧。　確保的區劃「工程」除能增強投資者的信心外，也能贏取地區居民的支持，使區劃工作能順利地進行。　專家組對有關地區的當地歷史文化、社會風貌等也有顧及，務求區域調整不會湮滅有關地區的原有文化和社會風貌，使地區的文他遺產得到保存和發展。總而言之，專家組的專案使命是要使有關的區域調整研究能全面兼顧，以制定出一個較為全面且可行的區劃方案。

然而，到了2005年3月，國家民政部在考慮過多方面的意見後，從較宏觀的管治策略角度來看問題，要求廣州市政府對區劃調整方案作出一些修改，主要是要求將原建議把增城、從化兩市的撤市設區取消。不得已，廣州市政府在2005年3月中旬，撤銷把增城、從化兩市的撤市設區的建議，再重新向省政府上報修改後的方案。省政府了解情況，在審議和押署方面也很快地作出回應，隨即上報支持修改後的方案。

2005年4月28日，國務院正式批覆同意了廣州市修改後的行政區劃調整方案。

增城、從化撒市設區計劃暫緩

上文說到，國家民政部曾要求暫緩進行有關增城和從化撤市設區的計劃。據有關消息指出，並不是由於該規劃建議有什麼問題，而只是中央政府不希望廣州行政區劃調整的方案來得太快和牽扯得太廣、太多。

據指出，增城和從化這兩個本來是廣東省屬的縣級市，一直以來都為了行政上的方便，交由廣州市代管，故在實務上早已習慣從屬於廣州市的管轄，政府領導層不少人早就有著撤市設區的主張和構思。然而，中央政府認為，現時還不是把它們作出撒市設區決定的恰當時機。中央政府認為，維持行政體制的穩定性是任何改革的基調，一下子調整得太多會帶來一些情緒或適應力問題，為免產生負面因素，影響改革成效，認為應首先專攻廣州區內的區劃問題，對撒市設區的主張則應放緩。

是次廣州區劃調整，直接涉及的區域就有六個，而間接涉及的其他區域也有不少。區域調整不光是地理上的問題，更是政治問題、社會問題、經濟問題、文化問題、和人力資源等的問題。在執行區域調整內容時，有關管理機構的分拆或合併、政務程序的重整及簡化、職位調整和人事調動、公務員隊伍的精簡或加強、等等，都要小心地處理，以免影響政府的日常服務。從此角度來看，中央政府的意見大有道理。

除此之外，中央政府目前對包括托管制度等的現有行政管理體制也在進行檢討，如現時即對兩市作出撒市設區的安排，對正在進行中的行政管理體制檢討，會帶來不必要的干擾，故暫緩從化和增城的撒市設區方案，應是恰當的決定。

荔灣一統芳村

合併後的荔灣區總面積62.40平方公里，總人口70.57萬人，轄22個街道辦事處。就一個以以發展商貿和旅遊的區域來說，這是一個恰當的區劃規模。?對充滿田園氣息名字的芳村，要併歸荔灣區的安排，一些荔灣地區的居民，有一定的說法。有關的專家對為何以荔灣來統領芳村的問題作出這樣的解釋?，以荔灣合併芳村是較為合適的。就荔灣與芳村來說，由於荔灣在發展上起步較早，荔灣的知度遠遠高於芳村，以荔灣稱呼合併後的該區，將有助於該區在吸引遊客和商貿方面的發展。再者，在體現廣州的文化特色來看，荔灣區這個名字更能表現出該地區的特殊形象。西關商賈如鯽、上下九(路)步行街遊人摩肩接踵、西堤二馬路漫步珠江河岸、沙面歐陸風情等等，既是荔灣給人的印象，也是廣州給人的印象。以形象鮮明的荔灣來統稱整個荔灣和芳村地區是恰當的。

越秀吸納東山

合併後的越秀區總面積32.82平方公里，總人口106.91萬人，轄22個街道辦事處。從人口和地區面積來看，是一個遠高於新編制的荔灣區的地區，人口較為稠密。富有文化意味的東山區，在此次區劃調整中，地區名稱上由越秀區吸納。這樣的命名的理論基礎是顧及歷史淵源和原區人口兩者的因素。在命名過程中，有關的地區組織和人士都本著實事求是的態度來處理問題，不以區域情緒來作爭議。有專家及地區人士指出，荔灣區和越秀區的區域合併，並沒有涉及利益主體之間的吞併問題，變化的只是名稱而已。誠然，在東山區和越秀區之間的選擇，可能很多人覺得「東山」具有更強的文化教育優勢，但從建區歷史來看，東山區的歷史淵源並不太長，而且國內很多地方都有以“東山”為名的同樣區域，相比之下，「越秀」就不僅有其象徵意義，歷史淵源更可遠溯至春秋戰國時代的「越國」或三國時代的「百越」地區和住民。而「百越」也名「百粵」，是廣東古名，以「越秀」為名，有助喚起人們對這古老地區的懷念而更愛護這個以「越」為名的地區。還有，越秀區內的「越秀山」是廣州有名的風景區和「地標」，是廣州的象徵之一。故以「越秀」為名，不僅也具文化氣息，且在中國政治史、民族史和文化史上，都可說是源遠流長的名字。就是因為這眾多原因，在專家論證和地區人士的意見上，以越秀區為名來吸納原有的越秀區和荔灣區，並沒有引起大的爭議。

南沙區 v.「萬傾沙區」

擬設南沙區總面積544.12平方公里，總人口14.14萬人，轄3鎮１街。在一些區劃方案中，有專家按該地區的發展史，提出以該地區的一個鎮萬傾沙鎮來命名南沙區，把整個區域命名為「萬傾沙區」。然而由於所有廣東省的一級行政區，都沒有一個區是以三個字為名的，現在無端端加了一個字，會使整個報表增加一個空格，這意味著報表全部要重新改過，增加大量印刷成本，在行政上出現不必要的困難。因此，最終棄「萬傾沙」取「南沙」，以「南沙」為區名。筆者認為，以「南沙」取代「萬傾沙」來統稱區是恰當的、有利經濟發展的。按南沙在多年發展後，其名字早為海內外人士所知曉，有利吸引投資。

蘿崗經濟開發區

擬設蘿崗區總面積389.06平方公里，總人口14.12萬人。在最初規劃新的廣州經濟開發區時，有人建議可把它劃歸黃埔區管理。然而最終的決定是劃出了蘿崗經濟開發區。

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從是次的廣州市城市區劃調整工程的民意諮詢的過程來說，內地的民政和地政工作真的有了飛躍式的進步。香港過來也作了不少的區劃調整工程，卻沒有一次在民意諮詢的工作上，作得比廣州市政府這次做得更深入、透徹和更有誠意的了。

在過去數年，筆者經常往返廣州和香港兩地，和廣州當地的居民有一定的溝通，發現廣州市的市政、民政、和地政等方面的工作真的有了進步，使香港在同類工作的方面瞠乎其後！事實上，不少廣州市的居民在作比較香港和廣州的談論時，不僅對廣州多了份自豪感，且對香港也多了份蔑視感。當這些言論的內容及發表該些言論的人的身體語言落在筆者的耳朵和眼睛時，筆者總是有份強烈的遺憾和失落的感覺 – 香港真的是落後於廣州市乎？。

觀之廣州市政府在城市區劃工程的諮詢工作上，我們真的給人家追上來了！

但願是次廣州市城市區劃調整工程所做的細緻諮詢工作和其成功，可給我們一些啟示，讓我們的香港特區政府能在民政、地政和市政等方面的工作來個大檢討，迎頭趕上，免使人笑。

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附註

這次行政區劃調整方案誕生十步驟 :

第一步2002年上半年，理順開發區協調發展：提出在兩個經濟開發區設立行政區的初步構想。

第二步2003年，考慮全市行政區調整：擴展廣州市對行政區劃的研究，從兩個開發區擴展到對全市行政區劃的研究，並提出了進行行政區劃調整的指導思想的調整的主要原則

第三步 2004年4月，啟動增城從化撤市設區：廣州市啟動了對從化市和增城市撤市設區研究工作。

第四步 2004年6月，維持數量均衡考慮合併老城區：民政部領導指示，要保持行政區數量均衡，建議廣州市考慮合併面積較小的老城區。

第五步 2004年7月，出臺第一個調整方案：廣州市制定了行政區劃調整的方案：(1) 將東山區併入越秀區；(2) 將芳村區併入荔灣區；(3)設立蘿崗區和南沙區；(4) 增城、從化兩市撤市設區； (5) 老城區的一些地域、邊界也作出相應的調整。

第六步 2004年7月28日，向省政府提交方案：廣州市正式向省政府提交《關於調整我市行政區劃的請示》。

第七步 2004年9月，省政府轉報國務院審批：省政府將廣州市調整方案的請示轉報國務院審批。

第八步 2005年3月，增城從化撤市設區暫停：民政部對調整方案再次提出修改意見：要求將增城、從化兩市的撤市設區工作暫時停止，下一步再考慮。

第九步 2005年3月中旬，重新提交修改方案：根據國務院和民政部的指示，廣州市重新向省政府上報修改後的方案。省政府於４月１日將修改後的方案上報國務院。

第十步 2005年4月28日，最終方案獲批准：國務院正式批復同意我市修改後的行政區劃調整方案，即現在正式公報的方案。